一个好的城市能让游客流连忘返，也能让这里的居民和管理者脸上有光。但怎样让一座城市变得更好，却是整体上很神秘、细节上很费功夫的大工程。

特别是近年，中国城市走出了彼此竞争的“排行榜”时代，又不由自主地进入被社交媒体审视、评判和比较的新赛道中。在城市更新广泛实施的当下，人们喜欢上一个城市往往有具体的舒适感受和难忘回忆。有时，一次在新改造开放的网红地标打卡的美好经历，就胜过耗费巨资所做的城市形象宣传。这说明，精细化越来越成为一种力量。

在新书《创造大都会：纽约空间与制度观察》中，城市研究者、规划师罗雨翔以纽约为例，探访公园、社区、道路、住宅区等市民日常生活中熟悉的地方，思考新冠大流行以来，在时势的不断变化中，这座世界城市怎样运转，并在发展的难题面前通过制度创新的力量来寻求突破，在政府、企业、民间组织和居民之间以对话来达成协作。

特别是在纽约市政府预算局工作的一年里，亲历了以公园为主的几百个各类城市建设和运营项目的预算审批，以此为窗口，罗雨翔对城市建设的逻辑进行了探究。他的思考和经历，给包括上海在内的中国城市未来的发展，带来了一些值得关注的新经验。

预算分析师需要很聪明

罗雨翔现任美国JLP+D城市规划与地产咨询公司总监，他曾在哈佛大学取得建筑硕士学位，在伦敦政治经济学院取得区域经济发展硕士学位。本科毕业设计期间，他到各地调研，青年旅社的玩伴里有一位斯洛文尼亚经济学者，在聊天中，他建议罗雨翔去了解经济学，这会对理解城市的发展和人与人之间的关系有所帮助。

毕业后，罗雨翔加入纽约市预算局（全称“纽约市长管理和预算办公室”）工作，担任分析师，亲眼见证了政策和经济怎样影响一座城市的实体空间。

纽约是美国“最能花钱的城市”，市政府的预算比佛罗里达整个州都多。预算局负责审理、制定和支配政府的预算，大到制定市政项目的建设计划，小到批准政府部门购买用品，都是预算局的工作。

罗雨翔告诉第一财经，那一年他经历了很多项目，工作量相当大。但在工作之外，他也有固定的时间，可以用来研究、写作。

纽约预算局有大概400名分析师，按照政府职能部门对口的原则，划分成很多个组。比如，纽约公园局负责公共绿地和游乐设施，预算局设有“公园工作组”，专门管理公园局的预算。“交通工作组”“住宅工作组”分别对应交通局、住宅开发局的预算。

罗雨翔所在的公园工作组有6个人，管纽约所有公园的开发建设，一年的总量相当大。除了建公园外，公园的运营开销也需要预算审批，一直细化到公园公共厕所卫生纸采购项目。组长告诉他，要比伸手要钱的部门更聪明，要不断提问查明需求，分析每个新需求的内部逻辑、价格运算和政策意义。

书中提到，预算局分析师“像是侦探”，罗雨翔就是“纽约公园建设预算侦探”。纽约的公园有的属于私人组织，有的属于政府。只要是由公共财政承担运营的公园，活动运营的支出必须跟预算局打交道。范围比较大的公园、地位重要的公园，相关开支也要经预算局批准。

预算局不直接搞建设，而是从预算和政策的角度去管理对应部门的工作。“我们会看到他们想建的公园是什么样子，去决定是否批准。”罗雨翔说，“有些项目会涉及公园局、交通局、环保局的协作。交通局管道路，环保局管下水道，如果公园有些功能区正好处在马路中间的三角形地带，下面有下水道，就需要三个部门协作。预算局向这个项目批钱，由公园局来统领，负责去和另外两个部门协调。”

在预算主管面前，分析师还会转变成手中好项目的“推荐者”，代表对应的市政部门来向预算主管要钱。分析师代表的技术理性，跟主管背后的政治因素和公共资源分配逻辑，还要再来一次较量。如果还能过关，就等着市政厅批准和公布了。

项目建设的落实和反馈由公园局按照自己的评估标准来做，并不会动态地向-预算局报告，但也经常受到政治因素的影响。这引出了书中提到的一个比较有争议的点。罗雨翔经手过的一个公园项目的预算草案，由于选举期间的政治考量被撤回，这使他从深层次去思考纽约城市建设的经济和政治逻辑。

从预算局的角度看，预算应该做得精准，每年要花的钱，对应专业设计团队提出的时间表。但是公园这类基建项目的周期比较长，比如4年要建设一个投资100万美元的公园，每年投入25万，在政治上会显得出资太少，但100万全投在第一年则是不准确、不真实的。最终会怎么办，还取决于复杂的政治因素。

户外公共空间的深远影响

自新冠大流行发生后，纽约的城市空间有非常大的变化。以公园为代表的公共空间就是其中的一个亮点。罗雨翔在书中用了五章的篇幅去介绍纽约的各类公园，既有高线公园这样的全球明星，也有私人公园这种私密地带。

罗雨翔提到，疫情之后，最关键的一点是纽约人意识到了户外公共空间的重要性。城市通过政策调整，促进公共空间发生变革。“开放街道”政策让人行道和步行街增加，“开放餐厅”开辟外摆位，则平衡了人们出门消费、社交的欲望和商铺的营业需求。

疫情期间，纽约人口密度高，聚集感染风险大，但又没有办法实施全域管控。政府考虑居民的出行需求和健康安全，决定多创造一些公共空间，让人不用挤在狭窄的人行道上。从最初紧急封锁300条临近公园的道路，禁止行车，专供市民室外活动，到面向社会接受申请，让民间社区组织、学校和商铺自由申报封锁所在道路，将其转为“步行街”，纽约的做法逐渐固定了下来，很多经过精心策划的活动在开放街道上举行。

罗雨翔认为：“这是公共空间、城市格局的一种深层变化，大家意识到公共空间的重要性，并且意识到不一定每条马路上都需要行车，有些路变成人行道挺好的。”他在书中提到，纽约的政策体现了保护弱势群体的进步主义价值观，穷人聚集的社区周边植被、开放空间比富人区少，“在一些公园相对较少或是人行道狭窄的高密度区域里，开放街道这种参与式的决策机制可以帮助那里的社区、店铺和居民，为自己争取到更多的户外活动空间资源”。

2020年4月，纽约餐饮行业就业人数比3个月前减少三分之二，行业受疫情冲击强烈，州长命令禁止餐馆在室内营业，只能做外卖，营收锐减。“国外的外卖平台没有国内这么发达，政府就允许店铺在马路边、人行道上搭个棚子，做一些‘大排档’，开设外摆区。”罗雨翔说，2020年6月提出的“开放餐厅”政策，也使城市肌理有了非常大的变化，“突然纽约变得像巴黎”，“纽约以前没有户外用餐的文化，疫情之后，这成为这个城市改不掉的一个新习惯”。

书中分析称，开放街道和开放餐厅这两项政策，本质是关于政府与私人之间的关系，以及个体与公众之间的关系。政策以应对疫情的姿态，创造出了新的市民权利，虽然是政府发起的新政策，但民间是参与政策落实的主体，纽约市交通局接受申请、安排抽查即可。

这些做法一方面吸引到很有创造力的人挺身而出，比如曼哈顿中国城的非营利组织“心目华埠”、布鲁克林区的公益组织“游乐场咖啡店”等，他们做了很多有意义的公益活动；另一方面，也有人会为此付出代价，比如开放街道和开放餐厅附近的居民可能会被噪音、气味、垃圾等影响。政府、企业和社区如何在新的政策和新的空间中相互磨合、重建信任，是这座城市疫情后经济复苏的关键。

“创意的出现需要多元化的观念，一些困难的存在也会成为动力。如果太容易，那也不会很有意思。”罗雨翔说。

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佟鑫

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